“无废城市”建设试点实施方案编制指南

　　为贯彻落实《国务院办公厅关于印发“无废城市”建设试点工作方案的通知》（国办发〔2018〕128号，以下简称《试点方案》），指导试点城市（试点区域，下同）做好“无废城市”建设试点实施方案（以下简称实施方案）编制工作，制定本指南。

　　一、编制原则

　　坚持问题导向。立足城市现状与未来，梳理迈向“无废城市”目标过程中，经济社会发展存在的核心问题、薄弱环节，因地制宜设定目标任务，提出针对性强、易于操作的任务措施。

　　坚持统筹协调。方案编制要与城乡经济社会发展规划有机融合，在生态文明体制改革、工业发展绿色转型、乡村振兴战略总体框架下，将固体废物精细化综合管理水平提升与城市精致化管理和供给侧结构性改革相衔接；将“无废城市”的建设目标与城市已开展、正在开展和拟开展的相关试点示范经验、成果相融合；统筹工业、农业、生活、消费等领域各类固体废物的产生、收运、利用与处置管理需求，整体推进，补齐短板，发挥协同增效作用。

　　坚持责任明晰。明确城市党委、政府责任和部门分工，将目标、任务逐一落实到责任单位和责任人；有效发挥专家或专业机构在实施方案编制、试点建设和成果凝练过程中的指导作用。

　　二、实施方案内容

　　实施方案应以《试点方案》为依据，立足城市实际，确定试点目标、试点任务、预期成果，做好任务分解、进度安排和措施保障。

　　（一）总则

　　明确实施方案的编制依据、试点范围和时限等。

　　1.编制依据

　　明确实施方案编制的法律法规、技术规范、相关文件等依据。

　　2.试点范围及时限

　　试点范围原则上为城市行政管辖的全部区域（特殊情况除外）。

　　试点时限为2年，即2019年1月至2020年12月。

　　（二）城乡发展与固体废物管理概况

　　1.城市发展基本情况

　　试点城市经济社会发展、生态环境状况，以及未来区域经济社会发展、城乡建设、生态环境、农业发展等相关规划情况。以2018年为基准年，分析城市社会经济发展的现状、目标和趋势，包括城市和农村地区的人口、产业结构、重点行业等。

　　2.从城市发展角度梳理固体废物管理现状

　　（1）试点城市工业产业发展现状；工业固体废物产生、贮存、利用、处置、历史堆存等现状；大宗工业固体废物综合利用产业发展现状。

　　（2）试点城市农村发展现状；畜禽粪污、秸秆、废旧农膜及农药包装废弃物等主要农业废弃物产生、回收、利用、处置现状；农村生活垃圾产生、分类办法、收运处理以及农村环境卫生管护机制等现状。

　　（3）试点城市发展及城市管理、城乡融合现状；再生资源、包装废物、生活垃圾、建筑垃圾、污水污泥利用处置产业发展现状。

　　（4）已开展或正在开展的与固体废物相关的改革和试点示范情况，特别是制度、能力建设、体制机制模式创新情况。

　　3.试点城市固体废物管理存在的主要问题

　　分析在现有社会经济和管理机制条件下，主要类别固体废物管理面临的主要问题。对照《试点方案》提出的目标要求，从推动城市可持续发展，实现城市管理与固体废物管理有机融合，最大程度减少固体废物产生、推动资源化利用，保障安全处置防控环境风险的角度，梳理法规标准、政策制度、技术装备、市场经济手段、绩效评价、政绩考核等方面存在的短板，分析主要原因。

　　（三）目标与指标

　　从推动城市产业转型升级，推动基础设施完善，推动城乡有机融合角度，提出“无废城市”建设的总体目标、阶段目标和具体指标。

　　试点城市可参考《“无废城市”建设指标体系（试行）》，科学筛选确定能够充分反映城市固体废物管理重点领域需求、发展阶段、技术经济条件等实际情况的必选指标、可选指标和自选指标，并设定2020年拟达到的目标。

　　（四）试点任务

　　1.推动区域工业高质量发展与大宗工业固体废物贮存处置总量趋零增长

　　针对区域工业体系绿色化水平不足导致的固体废物管理与工业发展不匹配、不协调的突出矛盾，研究提出在区域、园区、企业等不同层面，促进逐步降低工业固体废物产生强度、提高工业固体废物综合利用率、控制工业固体废物贮存处置总量、促进工业固体废物资源综合利用产业发展等方面的具体任务措施，保障区域内不同类别的固体废物产生量与相对应的处置能力匹配，推动实现大宗工业固体废物贮存处置总量趋零增长。

　　以资源开发为主导产业的城市，在深化绿色矿山建设、资源能源消费总量和强度“双控”、固体废物产消平衡、历史遗留固体废物总量削减等方面提出具体任务。

　　以制造业为主导产业的城市，在重点企业绿色设计和绿色供应链建设，生产者责任延伸制度探索，绿色工厂、循环型园区推进等方面提出具体任务。

　　2.推动区域农业高质量发展与主要农业废弃物资源化利用

　　针对农业废弃物收储运体系不完善与综合利用不足的突出短板，以构建生态循环农业模式为载体，研究提出整县推进种养循环农业示范、完善农业废弃物收储运体系、提高农业废弃物处置能力等方面的具体任务措施，推动畜禽粪污和农作物秸秆资源化利用，废旧农膜和农药包装废弃物回收，推动实现主要农业废弃物资源化利用。

　　3.推动践行绿色生活方式与生活垃圾源头减量和资源化利用

　　针对城乡生活垃圾产生量不断增长与分类回收、利用处置能力不足的突出矛盾，研究提出降低人均生活垃圾日产生量、提高生活垃圾分类收运系统覆盖率和农村卫生厕所普及率、提高生活垃圾回收利用率、控制生活垃圾填埋量等方面的具体任务措施，鼓励采用政府和社会资本合作（PPP）等模式新建城市生活垃圾处置项目，推动实现城乡生活消费领域固体废物高效利用处置。

　　综合性城市，在生活垃圾源头分类、建筑垃圾综合利用、污泥处理、再生资源回收与高质化利用方面提出具体任务。

　　服务业发达的城市，还应在限制生产、销售和使用一次性不可降解塑料制品和过度包装，开展绿色物流体系建设，推进快递业绿色包装应用，推广光盘行动等方面提出具体任务，推动和引导形成简约适度的绿色生活方式和消费模式。

　　4.推动危险废物全过程规范化管理与全面安全管控

　　针对危险废物源头产生、转移运输、利用处置等环节生态环境风险较突出的问题，在危险废物源头风险防控、事中事后监管、收集利用处置能力建设以及政策标准法规完善等方面提出具体任务，保障区域主要危险废物类别产生量和处置能力相匹配且略有富余，进一步强化危险废物规范化管理，严厉打击非法转移、非法利用、非法处置危险废物，全面提升危险废物风险防控能力。

　　5.推动固体废物精细化综合管理与三产发展协同融合

　　针对固体废物管理职能分散、市场发展程度不足的突出问题，研究提出强化法规政策体系建设、促进固体废物回收利用处置投资、强化企业环境信用评价、形成固体废物管理技术示范模式、提高固体废物污染各类案件处置能力等保障能力建设、提高群众获得感的具体任务措施。

　　针对工业、农业、生活等领域各类固体废物的产生、收运、利用与处置管理需求，加强一、二、三产业融合，围绕提升固体废物特别是危险废物环境监管能力、污染治理能力和风险防范能力，在城市管理体制和长效机制建设方面，提出具体路径、任务与预期目标，促进末端处置管理向源头管控转变。

　　已开展过或正在开展各类固体废物试点的城市，重点在评估制度的适用性、机制的有效性、模式的可复制性、标准规范与管理政策的配套性等基础上，进一步探索完善固体废物综合管理制度和技术体系。

　　固体废物相关产业市场化程度比较高的试点城市，重点按照固体废物环境风险、市场价值、产业成熟度等进行分级管理，分类施策，以激发市场活力、培育新的固体废物产业增长点为目标，探索政府、社会以及政府和社会资本合作的可持续商业模式。

　　围绕党政机关、企事业单位、社区、家庭等不同社会单元，广泛开展“无废城市”理念和措施的宣传推广，不断提高固体废物减量化、资源化、无害化的社会知晓度、公众参与度和满意度，促进形成“无废城市”建设的社会氛围。

　　（五）主要任务清单及进度安排

　　制定为落实“无废城市”建设任务要求而需要开展的任务清单，明确工作内容、预期目标、责任主体、完成时限、资金投入等，主要包括需要开展的政策文件、标准规范等的制度体系建设，监管信息系统、固体废物鉴别、技术评估等技术体系建设，推动形成“无废城市”建设所需的产品体系、金融工具等，以及推动形成固体废物减量化、分类回收、利用处置等能力提升的工程项目等。

　　1.“无废城市”制度体系建设任务清单及进度安排

　　2.“无废城市”技术体系建设任务清单及进度安排

　　3.“无废城市”市场体系建设任务清单及进度安排

　　4.“无废城市”工程建设项目清单及进度安排

　　针对上述任务清单，明确哪些是2年试点期可以完成的、必须完成的，哪些是周期较长需要持续推进的，明确动态调整机制。

　　（六）保障措施

　　提出保障实施方案顺利实施的组织领导、资金支持、宣传引导等措施。

　　1.加强组织领导

　　试点城市党委、政府将“无废城市”建设试点工作列为年度重点工作任务。成立由党委或政府主要领导同志为组长，生态环境、发展改革、工业和信息化、财政、自然资源、住房城乡建设、农业农村等相关部门领导同志参与的工作推进小组，明确职责分工，建立部门责任清单和重点工作任务清单。

　　2.加强技术指导

　　试点城市组建包括来自政府、技术单位和产业专家在内的技术团队，编制实施方案，制定利用处置技术文件，并持续指导试点建设，确保一张蓝图绘到底。支持组建“产学研政”技术创新和应用推广平台，组织开展技术对接，促进先进适用技术转化落地。

　　3.加大资金支持

　　明确“无废城市”建设试点资金筹措方案、保障渠道和资金规模。加大财政资金统筹整合力度，鼓励金融机构在风险可控前提下加大资金支持力度，支持固体废物源头减量、资源化利用和安全处置体系建设，激发市场活力。

　　4.强化宣传引导

　　面向党政机关、学校、社区、家庭、企业开展生态文明教育，将绿色生产方式和生活方式等相关内容纳入领导干部培训及市民教育体系，全方位开展宣传教育。加强固体废物产生、利用与处置信息公开，充分发挥社会组织和公众监督作用。

“无废城市”建设指标体系（试行）

　　为落实《国务院办公厅关于印发“无废城市”建设试点工作方案的通知》（国办发〔2018〕128号）要求，引导城市开展试点工作，制定《“无废城市”建设指标体系（试行）》（以下简称《指标体系》）。

　　《指标体系》以创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念为引领，坚持科学性、系统性、可操作性和前瞻性原则，以固体废物减量化和资源化利用为核心，从固体废物源头减量、资源化利用、最终处置、保障能力、群众获得感5个方面进行设计。

　　一、指标设置

　　《指标体系》由一级指标、二级指标和三级指标组成，其中一级指标5个、二级指标18个、三级指标59个（具体见表1）。三级指标分为3类：第1类（标注★）为必选指标，共22项，是所有试点城市均需开展调查的指标；第2类为可选指标，共37项，试点城市结合城市类型、特点及试点任务安排选择对应指标；第3类为自选指标，由试点城市结合自身发展定位、发展阶段、资源禀赋、产业结构、经济技术基础等差异性自行设置，为完善我国固体废物统计制度提供支撑。各项指标数据主要来源于现有统计调查数据，或专项调查数据，用于反映城市试点建设成效和发展趋势。试点城市应结合自身城市发展定位、试点建设实际需求等，科学设定各项指标于2020年达到的目标值，但不应低于国家、所在省（区、市）的要求。

表1“无废城市”建设指标体系（试行）

注：★表示必选指标

        * 可由试点城市根据具体情况调整涉及的主管部门

二、指标说明

　　1.工业固体废物产生强度★

　　（1）指标解释：指纳入固体废物申报登记范围的工业企业，每万元工业增加值的工业固体废物（包括一般工业固体废物和工业危险废物）产生量。该指标是用于促进全面降低一般工业固体废物和工业危险废物的源头产生水平的综合性指标。试点期间，各地可根据情况，在三级指标中，细化设置主导产业工业固体废物产生强度指标。

　　工业固体废物产生量包括一般工业固体废物和工业危险废物产生量。一般工业固体废物指未被列入《国家危险废物名录》或者根据国家规定的危险废物鉴别标准（GB 5085）、固体废物浸出毒性浸出方法（GB 5086）及固体废物浸出毒性测定方法（GB/T 15555）判定不具有危险特性的工业固体废物。工业危险废物指工业企业产生的、列入《国家危险废物名录》或者根据国家规定的危险废物鉴别标准和鉴别方法认定的具有危险特性的固体废物。

　　（2）计算方法：工业固体废物产生强度=工业固体废物产生量÷工业增加值。

　　（3）发展趋势：未来该指标应逐渐降低并趋于平稳。

　　（4）数据来源：市生态环境局、市统计局。

　　2.实施清洁生产工业企业占比★

　　（1）指标解释：指全市域内应实行强制清洁生产的工业企业中，达到I级（国际领先水平）和II级（国内先进水平）清洁生产水平的工业企业数量占比。该指标用于推动应实行强制清洁生产的行业企业依法实施清洁生产，提高资源利用效率，减少或避免产生工业固体废物、特别是危险废物，降低固体废物危害性，减少进入最终处置环节的固体废物量。

　　（2）计算方法：实施清洁生产工业企业占比=达到I级（国际领先水平）和II级（国内先进水平）清洁生产水平的工业企业数量÷应实行强制清洁生产的工业企业数量×100%。

　　（3）发展趋势：未来该指标应不断提高并趋于最大化。

　　（4）数据来源：市生态环境局、市发展改革委。

　　3.开展绿色工厂建设的企业数量

　　（1）指标解释：绿色工厂是指对照《绿色工厂评价通则》（GB/T 36132）和相关行业绿色工厂评价导则，实现了用地集约化、原料无害化、生产洁净化、废物资源化、能源低碳化的工厂，可包括国家级、省级、市级等各级绿色工厂。该指标用于促进工厂减少有害物质的使用，提高原材料使用效率和工业固体废物综合利用率，逐步建成绿色工厂。

　　（2）发展趋势：该指标应不断增长。

　　（3）数据来源：市工信局。

　　4.开展生态工业园区建设、循环化改造的工业园区数量★

　　（1）指标解释：指开展生态工业园区建设、循环化改造的各级各类工业园区数量。该指标用于促进各地对现有工业园区开展改造升级，建成循环化园区或生态工业园区，同时对新建园区，应按照生态工业园区、循环化园区建设标准开展建设。

　　（2）发展趋势：未来，所有园区应达到生态工业园区、循环化园区建设标准。

　　（3）数据来源：市生态环境局、市发展改革委。

　　5.开展绿色矿山建设的矿山数量

　　（1）指标解释：指城市大中型生产矿山中开展绿色矿山建设的新建矿山和生产矿山数量。开展绿色矿山建设的新建矿山和生产矿山，指按照自然资源部发布的各类绿色矿山建设规范开展绿色矿山建设的矿山。该指标用于促进降低矿产资源开采过程固体废物产生强度和环境影响，加快矿业转型与绿色发展。

　　（2）发展趋势：未来，所有矿山应达到绿色矿山建设标准。

　　（3）数据来源：市自然资源局。

　　6.开展生态农业示范县、种养结合循环农业示范县建设数量

　　（1）指标解释：指城市开展各级生态农业示范县、种养结合循环农业示范县数量。该指标用于加强种养结合、促进农业循环经济发展，是农业生产模式转型的一个重要指标。

　　（2）发展趋势：未来，所有以农业为主的县级行政区划应达到生态农业示范县、循环农业示范县建设标准。

　　（3）数据来源：市农业农村局。

　　7.农药、化肥使用量

　　（1）指标解释：指城市农村地区当年农药、化肥的使用量。该指标主要是推动控制和减少农业生产中农药、化肥使用量，促进应用有机肥，加强农业面源污染治理，不断提升农业可持续发展支撑能力。

　　（2）发展趋势：该指标应不断降低。

　　（3）数据来源：市农业农村局、市统计局。

　　8.绿色食品、有机农产品种植推广面积占比

　　（1）指标解释：指城市绿色食品、有机农产品的种植面积占全市种植土地面积的比率。绿色食品、有机农产品种植推广面积的不断扩大，是生态农业、循环农业发展的重要体现，有利于促进减少农药化肥使用量，促进种养平衡和农业废弃物综合利用。

　　（2）计算方法：绿色食品、有机农产品种植推广面积占比=绿色食品、有机农产品的种植面积÷全市种植土地面积×100%。

　　（3）发展趋势：该指标应不断提高。

　　（4）数据来源：市农业农村局。

　　9.绿色建筑占新建建筑的比例

　　（1）指标解释：指城镇新建民用建筑（住宅建筑和公共建筑）中达到《绿色建筑评价标准》（GB/T 50378）或省市级相关标准的绿色建筑面积的总和占全市新建民用建筑面积总和的比例。《绿色建筑评价标准》是推动城市高质量发展系列标准之一。绿色建筑的推广是促进建筑垃圾源头减量，促进建筑垃圾综合利用，提高建筑节能水平，推动城市高质量发展的重要抓手。

　　（2）计算方法：绿色建筑占新建建筑的比例=新建绿色建筑面积总和÷全市新建民用建筑面积总和×100%。

　　（3）发展趋势：该指标应不断提高。

　　（4）数据来源：市住建局。

　　10.人均生活垃圾日产生量★

　　（1）指标解释：指每人每日的生活垃圾产生量。该指标是反映生活领域固体废物减量工作成效的综合性指标，是城市开展生活垃圾收运处置基础设施规划建设的基本依据。试点期间，该指标可根据生活垃圾日清运量、收运系统覆盖率和常住人口计算得到。

　　（2）计算方法：人均生活垃圾日产生量=生活垃圾日清运量÷（生活垃圾收运系统覆盖率×城乡常住人口）。

　　（3）发展趋势：该指标应随着生活垃圾清运系统覆盖率的不断提升、垃圾源头分类的不断推进，逐步降低并趋于合理水平。

　　（4）数据来源：市住建局、市农业农村局。